Национальная безопасность как основание для ограничения прав человека:

анализ международной нормативной и судебной практики

М.А. Абдуллаев, кандидат юридических наук (Азербайджан)

Обеспечение безопасности государства, защита его суверенитета и территориальной целостности является конституционной обязанностью представляющих его органов власти. В этих целях государственные органы управомочены (и обязаны) предпринимать эффективные меры, которые порой могут вступить в коллизию с другими их конституционными обязанностями, в частности, обязанностью защиты основных прав и свобод человека. В этом контексте возникает необходимость проведения справедливого баланса между интересами национальной безопасности и осущетвлением прав и свобод человека. Следует подчеркнуть, что национальная безопасность и права человека не являются конкурирующими ценностями; наоборот, они являются условием сосуществования друг друга [1].

Национальная безопасность повсеместно признана как одно из оснований ограничения прав и свобод человека; она предусмотрена почти во всех международных договорных положениях, допускающих возможность вмешательства властей в реализацию основных прав и свобод индивида.

В Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года ссылка на «национальную безопасность» содержится в следующих положениях: пункт 3 статьи 12 (право на свободу передвижения и свободу местожительства); статья 13 (процедурные гарантии в случае высылки иностранцев); пункт 1 статьи 14 (право на публичность судебного разбирательства); пункт 3 статьи 19 (право лица на свободное выражение своего мнения); статья 21 (право на мирные собрания); пункт 2 статьи 22 (право на свободу объединений). Согласно Европейской конвенции о правах человека 1950 года, интересы национальной безопасности могут послужить основанием для ограничения следующих прав и свобод индивида: право на публичность судебного разбирательства (часть 1 статьи 6); право на уважение частной и семейной жизни (часть 2 статьи 8); свобода выражения мнения (часть 2 статьи 10); свобода собраний и объединений (часть 2 статьи 11); свобода передвижения (часть 3 статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции) и процедурные гарантии в случае высылки иностранцев (часть 2 статьи 1 Протокола № 7 к Конвенции). В Американской конвенции о правах человека 1969 года рассматриваемый термин использован в следующих положениях: пункт 2 статьи 13 (свобода мысли и выражения мнения); статья 15 (право на мирные собрания); пункт 2 статьи 16 (свобода объединений) и пункт 3 статьи 22 (свобода передвижения и местожительства). А в Африканской хартии прав человека и народов 1981 года указанный термин можно найти лишь в двух статьях: статья 11 (свобода собраний) и пункт 2 статьи 12 (свобода передвижения и местожительства).

Заметим, что термин «национальная безопасность» иногда используется в международных нормативных документах вместе с другими основаниями ограничения прав индивида. Например, статья 21 и пункт 2 статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах допускают ограничение соответствующих прав (права на мирные собрания и право на свободу объединений) на основании «национальной или общественной безопасности». Равным образом, согласно подпунктам (а) и (с) пункта 1 статьи 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, право создавать профсоюзы и вступать в таковые, и право профсоюзов функционировать беспрепятственно могут ограничиваться «в интересах национальной безопасности или общественного порядка». Использование указанных терминов вместе в ряде статей, и отдельно в других статьях предполагает, что эти термины имеют альтернативные, а не эквивалентные значения.

Хотим особо подчеркнуть, что применительно к одному праву индивида – а именно свободе исповедовать свою религию или убеждения – ограничение на основании национальной безопасности не предусмотрено; в соответствующих договорных положениях использован только термин «общественная безопасность» (см. пункт 3 статьи 18 Международного пакта о гражданских и политических правах; часть 2 статьи 9 Европейской конвенции о правах человека). Это означает, что невключение термина в указанные статьи «национальная безопасность» было преднамеренным, и что никакие соображения национальной безопасности не могут оправдать наложение ограничений на свободу исповедовать свою религию или убеждения.

Данная позиция четко выражена в Замечании общего порядка № 22, принятом Комитетом ООН по правам человека по статье 18 Международного пакта о гражданских и политических правах. В нем обращается внимание государств-участников Пакта на тот факт, что пункт 3 данной статьи, содержащий основания для ограничения свободы исповедовать религию или убеждения, должен толковаться узко. В документе, в частности, говорится: «Ограничения по основаниям, не предусмотренным в этом пункте, не допустимы, если даже они допускаются в отношении других прав, гарантированных в Пакте, в частности, по соображениям национальной безопасности [2].

Нужно отметить, что национальная безопасность является тем основанием, которое государства чаще всего злоупотребляют в своей практике. На нее зачастую ссылаются для того чтобы защитить интересы правительства, а не для того чтобы отстаивать права населения государства.

Отчасти это связано с тем, что понятие «национальная безопасность» не определено ни в вышеназванных международных соглашениях, ни в их подготовительных материалах. Международные правозащитные органы, включая Комитет ООН по правам человека и Европейский суд по правам человека, также не давали четкого определения понятия «национальная безопасность», хотя основываясь на их практике, можно вычленить определенные элементы данного понятия.

Так, из указанной практики явствует, что в отличие от общественной безопасности, а также общественного порядка, национальная безопасность может быть «задействована» как основание для ограничения прав человека только в серьезных случаях политической или военной угрозы всей нации. В авторитетном международном документе – Сиракузских принципах толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах, разработанных в 1984 году группой видных экспертов и одобренных бывшей Подкомиссией ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, подчеркивается, что «ссылка на интересы национальной безопасности для оправдания мер по ограничению некоторых прав возможна только в том случае, когда такие меры принимаются для защиты существования государства, его территориальной целостности или политической независимости от применения силы или угрозы ее применения» (выделено нами – М.А.) В документе далее говорится, что «на интересы национальной безопасности нельзя ссылаться в качестве основания для введения ограничений с целью предотвращения лишь локальной или относительно изолированной угрозы правопорядку» [3].

В соответствии с другим рекомендательным документом – Йоханнесбургскими принципами «Национальная безопасность, свобода выражения мнения и доступ к информации», принятыми 1 октября 1995 года группой экспертов из 36 стран, ограничения в целях защиты национальной безопасности могут быть оправданы только тогда, когда нация находится перед угрозой уничтожения государства, нарушения его территориальной целостности или политической независимости. Эти угрозы должны быть реальные, а не гипотетические. Таким образом, легитимными целями для ограничения свободы выражения мнений в интересах национальной безопасности могут являться: а) защита существования страны или ее территориальной целостности от применения или угрозы применения силы; б) возможности страны противостоять применению или угрозе применения силы, исходящей из внешнего источника, как например, военная угроза, или из внутреннего источника, как, например, подстрекательство к насильственному свержению правительства [4].

Например, в отношении свободы выражения мнений приобретение или распространение военной тайны может быть запрещено в целях защиты национальной безопасности. Равным образом, определенные санкции могут быть предусмотрены за прямой публичный призыв к насильственному свержению правительства в атмосфере политических беспорядков или за пропаганду войны в смысле пункта 1 статьи 20 Международного Пакта о гражданских и политических правах.

Нелегитимными целями ограничений свободы выражения мнений являются те, которые имеют в качестве истинной цели и доказуемого результата не защиту национальной безопасности, а нечто другое, например: а) защиту репутации правительства и недопущение огласки его неправомочных действий; б) сокрытие информации о функционировании государственных учреждений; в) навязывание определенной идеологии; г) сдерживание забастовочных движений и т.д. [4].

Первая из вышеуказанных нелегитимных целей была также подтверждена в решении Европейского суда по правам человека по делу Observer and Guardian Newspaper v. United Kingdom, в котором, в частности, говорилось, что судебный запрет на публикацию мемуаров отставного высокопоставленного офицера Британских спецслужб больше не мог опираться на соображения национальной безопасности после публикации этих мемуаров в Соединенных Штатах [5].

В литературе подчеркивалось, что ограничение, которое обосновывается по соображениям национальной безопасности, однозначно не будет считаться правомерным, если оно используется как предлог для защиты интересов, не связанных с императивами национальной безопасности [6].

На национальную безопасность как на основание для ограничения прав человека неоднократно ссылались перед Комитетом по правам человека и Европейским судом по правам человека. Обратимся к примерам.

В деле Tae Hoon Park v. Republic of Korea (Сообщение № 628/1995), рассмотренном Комитетом ООН по правам человека, автор сообщения был осужден в Республике Корея за то, что являлся членом и принимал участие в деятельности Союза молодых корейцев (СМК) во время его учебы в Соединенных Штатах в период с 1983 по 1989 год. СМК являлась американской организацией, в которую входили молодые корейцы, и которая занималась проведением обсуждений по вопросам установления мира и объединения Северной и Южной Кореи. В то время эта организация очень критически относилась к тогдашнему военному правительству Республики Корея и к поддержке этого правительства со стороны США.

Корейский суд признал, что СМК является организацией, которая преследует цель совершения преступлений в виде поддержки и пропаганды деятельности правительства Северной Кореи, т.е. «враждебной организацией». Суд отмечал, что членство автора сообщения в этой организации, следовательно, являлось преступлением согласно пункту 3 статьи 7 Закона о национальной безопасности. Более того, участие автора сообщения в демонстрациях, проводимых в Соединенных Штатах в знак протеста против американского вмешательства, представляло собой поддержку Северной Кореи в нарушение пункта 1 статьи 7 Закона о национальной безопасности.

Автор сообщения утверждал, что приговор ему был вынесен по факту того, что он своим участием в некоторых мирных демонстрациях и других манифестациях, проводившихся в Соединенных Штатах, выражал свою поддержку или симпатию к определенным политическим лозунгам и взглядам. Он заявлял, что хотя он и был осужден за участие в организации, на самом деле его осудили за критические взгляды, которые выражал он и другие члены СМК в отношении официальной политики правительства Южной Кореи.

Автор сообщения жаловался, что вынесенный ему приговор представляет собой нарушение пункта 1 статьи 18 (свобода мысли), пунктов 1 и 2 статьи 19 (право беспрепятственно придерживаться своего мнения и право на свободное выражение своего мнения) и статьи 26 (равенство перед законом) Международного пакта о гражданских и политических правах.

Комитет по правам человека в своем решении отметил, что право на свободу выражения мнения имеет важнейшее значение в любом демократическом обществе, и любые ограничения осуществления этого права должны отвечать строгому критерию оправданности. Если государство-ответчик заявляет, что ограничения были оправданы необходимостью охраны национальной безопасности и были установлены на законном основании согласно статье 7 Закона о национальной безопасности, Комитет все равно должен определить, была ли необходимость в принятии таких мер для достижения заявленной цели. Комитет далее отметил, что государство-ответчик аргументирует свою позицию соображениями национальной безопасности, ссылаясь на общую ситуацию в стране и на угрозу со стороны «северокорейских коммунистов». Комитет посчитал, что государство-ответчик не смогло конкретизировать точный характер угрозы, которую, по его утверждению, представляло собой осуществление автором сообщения права на свободу выражения мнения, и пришел к выводу о том, что ни один из аргументов, выдвинутых государством-ответчиком, не является достаточным и совместимым с пунктом 3 статьи 19 основанием для наложения ограничения на право автора сообщения на свободу выражения мнения. Комитет внимательно изучил судебные решения, по которым автор сообщения был осужден, и заключил, что ни одно из этих решений или представлений государства-ответчика не доказывает, что осуждение автора сообщения было вызвано необходимостью защиты национальной безопасности. Таким образом, осуждение автора сообщения за выражение им своих взглядов должно квалифицироваться как нарушение его права, закрепленного в статье 19 Пакта [7].

В делах Mukong v. Cameroon [8] и Sohn v. Republic of Korea [9], Комитет по правам человека рассуждал таким же образом, что и в вышеприведенном деле. Комитет дал понять, что он не склонен признать допустимыми ограничения на свободу выражения мнения для целей национальной безопасности, по крайней мере, в тех случаях, когда государство-ответчик не может представить обстоятельных обоснований, конкретизирующих, почему и в какой степени введенное ограничение было необходимым для охраны национальной безопасности.

В ряде своих решений Комитет по правам человека подчеркивал, что на государствах лежит бремя доказывания, – путем приведения конкретных доказательств, – что ограничения на свободу выражения мнения и другие права необходимы, чтобы защитить безопасность государства или некоторые другие легитимные интересы [10]. В деле Pietroroia v. Uruguay Комитет выявил нарушение пункта 2 статьи 19 Пакта, потому что заявитель был «арестован, содержался под стражей и осужден за свою политическую и профсоюзную деятельность» и прокурор не представил конкретных доказательств о деятельности, которая могла бы легитимно рассматриваться как уголовное деяние. Комитет, в частности, отметил следующее: «Одна лишь информация от государства-участника о том, что заявитель был обвинен в членстве в подрывной ассоциации и заговоре с целью нарушения Конституции, с последующими приготовлениями к совершению этих деяний, сама по себе недостаточна без подробностей выдвинутых обвинений и копий протоколов судебных заседаний».

Примечательно, что международные судебные органы восприняли указанный подход Комитета. Хотя нужно признать, что возникают трудности, когда государство отказывает – по соображениям национальной безопасности – раскрыть информацию, которая, по его утверждению, оправдывает введенные ограничения на основные права индивида. В таком случае, как заявил Европейский суд по правам человека в деле Murray v. United Kingdom, государство «должно предоставить по меньшей мере некоторые факты или информацию», чтобы показать необходимость введенных ограничений, если даже эта информация касается серьезной террористической угрозы [12].

Государства-участники Европейской конвенции о правах человека также неоднократно ссылались на национальную безопасность как на основание для ограничения прав человека. Так, в деле Klass v. Federal Republic of Germany, касающемся законности секретного подслеживания, Европейский суд по правам человека принял утверждения государства-ответчика о том, что скрытое подслушивание телефонных разговоров осуществлялось в интересах «национальной безопасности» и «общественной безопасности» [13]. Угрозы этим интересам шли от все более изощренного иностранного шпионажа и серьезной внутренней террористической деятельности. Это были «исключительные условия», которые могли послужить оправданием для исключительных мер по секретному подслеживанию [14]. Все же нужно подчеркнуть, что понятие национальной безопасности сводится к действиям, которые представляют непосредственную угрозу самому существованию нации. Аналогичным образом, в деле Leander v. Sweden Европейский суд по правам человека констатировал необходимость для государства сбора информации и поддержания секретных досье на кандидатов, претендующих на чувствительные работы, которые могут быть связаны с угрозами национальной безопасности [15].

Как уже выше отмечалось, национальная безопасность как основание для ограничения прав человека четко предусмотрена и в договорных положениях, предусматривающих процессуальные гарантии в случае высылки иностранцев (статья 13 Международного пакта о гражданских и политических правах, статья 1 Протокола № 7 к Европейской конвенции о правах человека). Но тексты указанных положений в части, касающейся ограничений, не идентичны. Так, согласно статье 1 Протокола № 7 к Европейской конвенции, «иностранец, на законных основаниях проживающий на территории какого-либо государства, не может быть выслан из него не иначе как во исполнение решения, принятого в соответствии с законом, и должен иметь возможность: а) представить аргументы против его высылки; b) требовать пересмотра его дела; и c) для этих целей быть представленным перед компетентным органом или перед одним или несколькими лицами, назначенными таким органом». Далее в статье говорится, что иностранец может быть выслан до осуществления указанных выше процессуальных гарантий, если такая высылка необходима «в интересах общественного порядка или обусловлена соображениями национальной безопасности» (выделено нами. – М.А.).

А что касается статьи 13 Пакта, в ней, во-первых, нет ссылки на общественный порядок, и во-вторых, неприменение процессуальных гарантий по этой статье нужно оправдать императивными соображениями национальной безопасности. Т.е. указанная формулировка требует, чтобы ссылка на национальную безопасность делалась при исключительных случаях. В деле Hammel, Комитет по правам человека указал, что правительство Мадагаскара не предоставило никаких императивных соображений национальной безопасности для того чтобы оправдать высылку гражданина Франции в нарушение Пакта [16].

На основе вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

Международные судебные (квазисудебные) органы в области защиты прав человека признают за государствами широкий предел усмотрения (margin of appreciation) в плане установления угроз национальной безопасности и определения конкретных мер для противодействия им.

На интересы национальной безопасности как на основание для ограничения прав и свобод человека можно ссылаться только в целях защиты существования государства, его территориальной целостности или политической независимости от применения силы или угрозы ее применения.

Любые ограничения прав и свобод человека по соображениям национальной безопасности должны отвечать следующим требованиям: 1) ограничение должно быть предусмотрено законом; 2) ограничение при любых обстоятельствах должно быть необходимым в демократическом обществе.

Оценка справедливости и пропорциональности баланса, проведенного между интересами национальной безопасности и правами человека, должна осуществляться применительно к конкретной ситуации и обстоятельствам. Ключевым и предельным моментом при ограничении того или иного права или свободы является идея о том, что недопустимо затрагивание самого содержания права или свободы.

Использованная литература:

1. Opinion on the Protection of Human Rights in Emergency Situations. Adopted by the Venice Commission at its 66^th Plenary Session (Venice, 17-18 March 2006), www.legislationline.org/documents/id/7034

2. Комитет по правам человека, Замечание общего порядка 22, статья 18 (Сорок восьмая сессия, 1993), http://www1.umn.edu/humanrts/gencomm/hrcom22.htm

3. Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах, http://legislationline.org/ru/documents/action/popup/id/14624

4. Йоханнесбургскими принципами «Национальная безопасность, свобода выражения мнения и доступ к информации», http://www1.umn.edu/humanrts/instree/Rjohannesburg.html

5. Observer and Guardian Newspaper v. United Kingdom, http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-57705

6. Coliver S. Commentary to the Johannesburg Principles on National Security, Freedom of Expression and Access to Information. Human Rights Quarterly, vol. 20, 1998, p. 12.

7. Прецедентные дела Комитета по правам человека (Составители: Р. Хански и М. Шайнин). Турку, 2004, с. 319-326.

8. Mukong v. Cameroon (Сообщение 458/1991), решение (соображения) от 21 июля 1994 года, Selected Decisions of the Human Rights Committee under the Optional Protocol, vol. 5, New York and Geneva, 2005, p. 86-94.

9. Sohn v. Republic of Korea (Сообщение 518/1992), решение (соображения) от 19 июля 1995 года, Selected Decisions of the Human Rights Committee under the Optional Protocol, vol. 5, New York and Geneva, 2005, p. 163-167.

10. L. Weinberger Weisz v. Uruguay (Сообщение № 28/1978), Selected Decisions of the Human Rights Committee under the Optional Protocol, Sess. 2-16, p. 60.

11. Pietroroia v. Uruguay, http://www1.umn.edu/humanrts/undocs/session36/10-44.htm

12. Murray v. The United Kingdom (1994), Publications of the European Court of Human Rights, Ser. A, vol. 300-A, Paras. 59, 60.

13. Klass v. Federal Republic of Germany (1978), European Human Rights Reports, vol. 2, p. 214.

14. Harris D., O'Boyle M., Wabrick C. Law of the European Convention on Human Rights. London and Dublin, 1995, p. 346-347.

15. Leander v. Sweden (1987), European Human Rights Reports, vol. 9, p. 433.

16. Hammel v. Madagascar, Human Rights Committee, CCPR/C/24/D/132/1982 (1985), http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/ef3e0bd958c2b818c1256ab9003294ad?Opendocument

Summary

The article deals with one of the permissible grounds for the restriction of human rights and freedoms – the protection of national security. It is based on the analysis of the relevant international instruments and judicial (quasi-judicial) practice. It is stressed that national security may be invoked as a legitimate ground for restricting fundamental rights and freedoms only for the purpose of protecting the existence of the nation or its territorial integrity or political independence against force or threat of force. Any restrictions on national security grounds must be prescribed by law and be necessary in a democratic society in relation to the legitimate aim sought.