Лейла Фардилон

Докторант кафедры «Права человека и информационное право» БГУ

  ([email protected])

Правовые основы борьбы с воздушным

 терроризмом в Европейском Союзе

Ключевые слова: правовые основы, Европейский Союз, Договор о Европейском Союзе, авиационная безопасность, специальные процедуры по безопасности, гражданская авиация, международный терроризм, угон самолетов, вербовки террористов.

Борьба с терроризмом в рамках ЕС, ведущаяся вначале на основе общих норм и правил, в настоящее время привела к созданию самостоятельного института АЗГА в европейском праве. Нормотворческая деятельность Европейских Сообществ/Союза в этой сфере осуществляется на трёх «уровнях»: базовом,  реализационном и специальном. К базовому уровню относятся положения нормы учредительных документов Европейского Союза и актов институтов ЕС, закрепляющие основные цели и задачи борьбы с терроризмом в рамках ЕС. К реализационному уровню необходимо относить акты институтов ЕС, которые стали реализацией положений, содержащихся в документах первого уровня. В этих актах содержатся нормы, конкретизирующие положения актов базового уровня, закрепляются конкретные меры по борьбе с терроризмом. К специальному уровню относятся акты институтов ЕС, непосредственно касающиеся вопросов борьбы с авиатерроризмом.

Евросоюз рассматривает терроризм как угрозу политическим основам Европейского Союза, а  также жизни и благосостоянию граждан [5, c. 1]. Как отметил вице-президент Еврокомиссии Франко Фраттини, «ни один из наших сограждан не является неуязвимым от этой угрозы, и терроризм может также угрожать европейским гражданам и нашим интересам за границей. Террористы будут всякий раз, везде и с использованием любых средств совершать свои преступные акты для нанесения наибольшего вреда. Мы не можем быть удовлетворенными, мы должны продолжать поддерживать баланс между тем, чтобы быть подготовленными к угрозе и к нанесению адекватного и пропорционального ответа, как на общеевропейском, так и национальном уровне. Нашей целью остается сохранение равновесия между фундаментальным правом на безопасность граждан, правом на жизнь и другими фундаментальными правами людей, включая право на частную жизнь и процессуальные права граждан»  [17].

Евросоюз преследует цель предоставить гражданам высокий уровень защиты внутри пространства свободы, безопасности и правосудия путем выработки совместных действий государств-членов по вопросам сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере и путем мер, направленных на предупреждение расизма и ксенофобии и на борьбу с этими явлениями (ст. 29 Договора о Европейском Союзе). Данная цель достигается предотвращением организованной и иной преступности и борьбой с этим явлением, особенно, с терроризмом (во всех его проявлениях, в том числе, и с воздушным терроризмом), торговлей людьми и преступлениями против детей, незаконным оборотом наркотических средств, торговлей оружием, коррупцией и мошенничеством, благодаря:

• более тесному сотрудничеству между полицейскими силами, таможенными органами и другими компетентными органами в государствах-членах, осуществляемому как непосредственно, так и через Европейское полицейское ведомство (Европол) в соответствии со статьями 30 и 32;
• более тесному сотрудничеству между судебными органами и другими компетентными органами государств-членов, в том числе, через Европейский отдел по сотрудничеству судебных органов (Евроюст) в соответствии со статьями 31 и 32;
• сближению в случае необходимости норм уголовного права государств-членов в соответствии с пунктом “е” статьи 31.

Статья 31 Договора о Европейском Союзе устанавливает, что «действия, предпринимаемые сообща в области судебного сотрудничества по уголовным делам, призваны в числе прочего:

а) облегчить и ускорить сотрудничество между компетентными министерствами, судебными или эквивалентными им органами государств-членов по вопросам процедуры и исполнения решений, в том числе, если это окажется необходимым, через Евроюст;

b) облегчить экстрадицию между государствами-членами;

с) гарантировать в той мере, в какой это необходимо для улучшения данного сотрудничества, взаимную совместимость правил, действующих в государствах-членах;

d) предотвращать конфликты юрисдикции между государствами-членами;

е) обеспечить принятие мер, устанавливающих минимальные правила в отношении составных элементов уголовных правонарушений и санкций, применяемых в сферах организованной преступности, терроризма и незаконного оборота наркотических средств.

Принятая в ходе неформального заседания Совета 14 октября 1995 г. Гомерская декларация осуждает терроризм как угрозу для демократии, свободного осуществления прав человека, экономического и социального развития.

Амстердамский договор 1997 г. расширил полномочия Европейского союза в рамках  третьей опоры [15]. Реализуя указанные положения учредительных документов Европейского Союза, институтами ЕС был принят целый ряд правовых инструментов, характер которых определен спецификой этого интеграционного объединения [1, c. 75-92]. 

Одной из первых попыток сотрудничества в рамках ЕС в борьба с терроризмом стало Заключение по итогам саммита Европейского Совета в г. Тампере, который проходил под финским президентством в Совете ЕС в 1999 году [2].  Главными вопросами в то время были, как лучше всего гражданам ЕС извлечь   пользу от Единого Рынка и Шенгенской зоны. После того как Амстердамский договор в мае 1999 года вступил в силу, Шенгенские соглашения стали частью права ЕС. События 11 сентября 2001 года стали поводом к действию для государств-членов ЕС. Они показали, насколько уязвимы были страны ЕС для воздушного терроризма [14]. На тот момент у Евросоюза не было единого определения понятия «терроризм» и единого подхода к наказаниям за него. Способы совершения террористических актов заставили серьёзно задуматься об АЗГА, а также выдвинули на первый план несоответствие уже имеющихся форм сотрудничества правоохранительных органов в борьбе с этими деяниями. Евросоюз действовал достаточно быстро. 27 декабря 2001 года Совет ЕС принял Общую позицию «О борьбе с терроризмом» [7, c. 90]. Общая позиция была призвана зафиксировать программу действий Европейского Союза в сфере борьбы со всеми  видами   террористической деятельности и ее субъектами в масштабах всей Европы и на международной арене в целом. Большинство положений этого документа являются задачами, на базе которых Европейским Союзом, Сообществом, государствами-членами должны быть изданы специальные правовые акты и предприняты конкретные шаги по противодействию террористическим проявлениям.

В соответствии с указанной Общей позицией были приняты некоторые правовые акты. В их числе: Общая позиция Совета 2001/931/PESC «О введении специальных мер с целью борьбы с терроризмом» от 27 декабря 2001 г. [8] и регламент Совета (ЕС) № 2580/2001 «Об установлении специальных ограничительных мер в отношении отдельных лиц и образований в рамках борьбы с терроризмом» от 27 декабря 2001 г. [9, c. 70-75]. Речь идет о «законодательстве» Союза, направленном на замораживание активов и применение иных финансовых санкций против субъектов терроризма.

На данном этапе Евросоюз рассматривал терроризм, прежде всего, как преступление. Следующим шагом стало принятие Рамочных решений, которые являлись одним из главных правотворческих актов институтов ЕС в области борьбы с воздушным терроризмом. Рамочные решения принимались Советом ЕС  (обычно в формате министров юстиции и внутренних дел). Нужно было добиться того, чтобы во всех государствах   ЕС определение, даваемое террористическим преступлениям, было единообразным. С другой стороны, необходимо, чтобы были предусмотрены наказания, соответствующие степени тяжести данных преступлений, по отношению к физическим и юридическим лицам, их совершившим или ответственным за их совершение.

13 июня 2002 года было принято Рамочное решение о борьбе с терроризмом. Проект решения был внесен Комиссией в Совет 19.09.2001 г., т.е. сразу после 11 сентября. В отличие «Общей позиции» от 27 декабря 2001 г. включающей, главным образом, программные, организационные и финансовые предписания, Рамочное решение было ориентировано на борьбу с терроризмом посредством норм материального уголовного права. 

Преамбула Рамочного решения подчеркивает, что «в качестве основы Европейского Союза выступают универсальные ценности: человеческое достоинство, свобода, равенство и солидарность, уважение прав человека и основных свобод. Союз базируется на принципе демократии и принципе правового государства - принципах, общих для его государств-членов. Терроризм представляет собой одно из наиболее серьезных нарушений указанных принципов». В соответствии с § 1 ст. 1 Рамочного решения каждое государство должно принять меры к тому, чтобы предусмотренные пунктами “а” - “i” умышленные деяния, были признаны в качестве «террористических». Однако было введено условие: когда эти деяния по своему характеру или в силу обстановки способны нанести серьезный ущерб стране либо международной организации и совершаются с целью:

- серьезно устрашить население или

- неправомерным образом заставить публичные власти либо международную организацию совершить какое-нибудь действие или воздержаться от его совершения, или

- серьезно дестабилизировать или разрушить основополагающие политические, конституционные, экономические или социальные структуры страны либо международной организации:

а) посягательства на жизнь людей, способные повлечь за собой наступление смерти; 

b) тяжкие посягательства на здоровье лица;

с) похищение человека или захват заложника;

d) причинение крупных разрушений правительственному или публичному сооружению, транспортной системе, инфраструктуре, включая информационную систему, стационарной платформе, расположенной на континентальном шельфе, месту общественного пользования или частной собственности, когда эти деяния способны вызвать опасность жизни людей или нанести значительный экономический ущерб;

е) захват воздушных, морских судов либо иных средств общественного или грузового транспорта;

f) изготовление, владение, приобретение, перевозка, поставка или использование огнестрельного оружия, взрывчатых веществ, ядерных, биологических или химических боеприпасов, а также (в отношении биологических и химических боеприпасов) проведение мероприятий по их исследованию и разработке;

g) высвобождение в окружающую среду опасных веществ или попытка вызвать пожары, наводнения, взрывы, если в результате этого создается опасность для жизни людей;

h) нарушение или временное прекращение снабжения водой, электроэнергией или любым другим природным ресурсом, имеющим жизненно важное значение, в результате чего создается опасность для жизни людей 

1. угроза осуществить одно из деяний, перечисленных в пунктах “а” - “h”.

Статья 5 указывает, что каждое государство должно принять необходимые меры к тому, чтобы предусмотренные в статьях 1 - 4 преступления влекли за собой эффективные, соразмерные и обладающие предупредительным эффектом уголовно-правовые санкции, а также, чтобы эти санкции допускали возможность производить выдачу лица другому государству. Каждое государство должно принять меры к тому, чтобы предусмотренные в ст. 1 террористические преступления, а также преступления, предусмотренные статьей 4, в той мере, в какой они имеют отношение к террористическим преступлениям, влекли за собой наказание в виде лишения свободы, более суровое, чем установлено национальным правом за такие же преступления при отсутствии специального намерения, требуемого согласно параграфу 1 статьи 1. Каждое государство ЕС должно принять необходимые меры к тому, чтобы предусмотренные в статье 2 преступления сопровождались наказанием в виде лишения свободы, верхний предел которого не может быть меньше 15 лет для преступления, предусмотренного пунктом “а” параграфа 2 статьи 2, и 8 лет для преступлений, предусмотренных пунктом “b” параграфа 2 статьи 2. Когда предусмотренное пунктом “а” параграфа 2 статьи 2 преступление относится только к деянию, о котором говорится в пункте “i” параграфа 1 статьи 1, верхний предел наказания не может быть меньше 8 лет.

Статья 9 содержит положения о том, что каждое государство-член должно принять необходимые меры для того, чтобы отнести к своей юрисдикции преступления, предусмотренные статьями 1 - 4, в следующих случаях: преступление полностью или частично совершено на его территории. Каждое государство-член может дополнительно отнести к своей юрисдикции случаи, когда преступление совершено на территории одного из государств-членов; преступление совершено на борту судна, плавающего под его флагом, или на борту зарегистрированного в нем летательного аппарата; субъектом преступления выступает один из его граждан или постоянных жителей; преступление совершено в пользу юридического лица, учрежденного на его территории; преступление совершено против его институтов или населения, а также против института Евросоюза или органа, созданного в соответствии с Договором об учреждении Европейского сообщества или Договором о Европейском Союзе, место нахождения которого расположено в заинтересованном государстве-члене.

Когда преступление подпадает под юрисдикцию нескольких государств-членов и любое из них может на законных основаниях возбудить уголовное преследование по одним и тем же фактам, заинтересованные государства-члены должны вступить в сотрудничество друг с другом в целях принять решение, какое из них будет проводить уголовное преследование виновных лиц, с тем, чтобы по возможности оно было сконцентрировано в руках одного-единственного государства-члена. В этой связи государства-члены могут воспользоваться помощью со стороны любого органа или механизма, учрежденного в рамках Евросоюза, с целью облегчить сотрудничество между органами юстиции или координацию своих действий. В порядке очередности надлежит учитывать следующие элементы привязки: государством, осуществляющим уголовное преследование, должно выступить то, на территории которого были совершены деяния; государством, осуществляющим уголовное преследование, должно выступить то, гражданином или постоянным жителем котором является субъект преступления; государством, осуществляющим уголовное преследование, должно выступить то, откуда происходят потерпевшие; государством, осуществляющим уголовное преследование, должно выступить то, на территории которого обнаружен субъект преступления.

Каждое государство должно принять необходимые меры с тем, чтобы отнести предусмотренные ст. 1-4 преступления к своей юрисдикции также и в случаях, когда оно отказывается передать или выдать другому государству или третьей стране лицо, подозреваемое в совершении или осужденное за совершение такого рода преступлений.

Государства должны обеспечить, чтобы их юрисдикция распространялась на случаи, когда преступление, предусмотренное статьями 2 и 4, было полностью или частично совершено на их территории, независимо от того, в каком месте базируется или осуществляет свою преступную деятельность террористическая группа. 

Рамочное решение Совета ЕС от 13 июня 2002 года гармонизировало определения террористических преступлений во всех государствах-членах ЕС. Оно обеспечивает, что за совершение таких преступлений физические и юридические лица будут подвержены таким санкциям, которые отражают серьезность таких преступлений. Оно излагает юрисдикционные правила для гарантии того, что террористические преступления могут быть эффективно преследованы по суду. Решение также закрепляет специальные меры относительно жертв террористических преступлений.

Впоследствии Еврокомиссией был проведен ряд оценочных мероприятий по имплементации рамочного решения в государствах-членах ЕС. Первый оценочный доклад был обнародован 8 июня 2004 года. Он включал обзор имплементации рамочного решения в Австрии, Бельгии, Дании, Франции, Финляндии, Германии, Ирландии, Италии, Португалии, Испании, Швеции и Великобритании. Оценка имплементационных мер касалась двух аспектов. Во-первых, был проанализирован правовой аспект, иными словами, положения соответствующих внутригосударственных имплементационных нормативных актов. Во-вторых, проверялось требования о том, что Рамочное решение не должно рассматриваться как серия фрагментарных предписаний, а как глобальная система, элементы которой неразрывно связаны между собой. Это обязывает государства ЕС включать понятия «террористических преступлений» в свои правовые системы, как это установлено в статьях 2 («Преступления, связанные с террористической группой») и 3 («Преступления, связанные с террористической деятельностью») Рамочного решения. Второй оценочный доклад включал обзор имплементации в государствах ЕС, которые уже оценивались в первом докладе, а также государств (Греции, Люксембурга и Нидерландов), которые не предоставили информацию для первого доклада, и новых государств-членов ЕС.

Оба доклада указали на то, что имплементация положений решения в государствах-членах ЕС в целом является удовлетворительной. Доклады содержат детальный анализ национальных имплементационных мер, а также таблицу, которая отражала соответствующие положения. В  Рамочное решение о борьбе с терроризмом 2002 г. в 2008 году были внесены дополнения. Рамочное решение Совета о внесении изменений [13, c. 21-23] изложило в новой редакции статьи 3  и 4. Статья 3, в частности, предусматривала: «Для целей настоящего Рамочного решения: 

(А) "публичное подстрекательство к совершению террористического преступления" означает распространение или иные формы предоставления обращения к общественности с намерением подстрекать к совершению одного из преступлений, перечисленных в статье 1 (1) пп. a-h, где такое поведение, прямо или косвенно, не выступает террористическим преступлением, создает опасность совершения одного или нескольких таких преступлений; 

(В) "вербовка террористов" означает вымогательство от другого лица совершения одного из преступлений, перечисленных в статье 1 (1) пп. а-h, или в статье 2 (2); 

(С) "обучение для терроризма" означает предоставление инструктажа для изготовления или использования взрывчатых веществ, огнестрельного оружия или другого оружия, ядовитых или опасных веществ, или других специальных методов с целью совершения одного из преступлений, перечисленных в статье 1 (1) a-h, осознавая при этом, что получаемые навыки предназначены для этой цели. 

2. Каждое государство-член должно принять необходимые меры к тому, чтобы в качестве преступлений, связанных с террористической деятельностью, также признавались следующие деяния: (А) публичное подстрекательство к совершению террористического преступления; (Б) вербовка террористов; (С) подготовка террористов; (D) при отягчающих обстоятельствах кражи с целью совершения одного из преступлений, перечисленных в статье 1 (1); (Е) вымогательство с целью совершения одного из преступлений, перечисленных в статье 1 (1); (F) составление ложных административных документов с целью совершения одного из преступлений, перечисленных в статье 1 (1) пп. a-h и статьи 2 (2) (б)». 

Далее, 16 декабря 2002 года Советом и Европарламентом был принят Регламент 2320/02 о воздушной безопасности [10]. Главная цель Регламента состояла в том, чтобы установить и претворить в жизнь необходимые коммунитарные меры, чтобы пресекать действия, направленные на незаконное вмешательство в работу гражданской авиации.

Согласно ст. 3 Регламента 2320/02, меры, установленные в Регламенте, должны применяться к любому аэропорту, расположенному на территориях государств-членов, к которым применяется Договор о Евросоюзе.

Общие основные нормы в отношении мер по АЗГА были изложены в Приложении к рассматриваемому регламенту (ст. 4). Они основаны на рекомендациях Европейской конференции по гражданской авиации (ECAC), её Документе № 30.

Регламент (ст. 5) обязывает каждое государство ЕС в течение трех месяцев после его вступления в силу принять национальную программу по безопасности ГА, чтобы гарантировать применение общих стандартов АЗГА.

Для контроля за исполнением Регламента № 2320/20 и имплементацией его положений в государствах-членах ЕС, а также для проведения регулярного мониторинга применяемых мер по АЗГА в рамках ЕС создавался специальный орган — Комитет для помощи Еврокомиссии. Он состоял из представителей государств-членов и работал под председательством представителя Комиссии. 

В статье 12 Регламента закреплено правило о возможности наложения «эффективных, пропорциональных и превентивных» штрафов за его нарушение. 

В Приложении к Регламенту 2320/02 содержатся технические требования и нормы, которые должны быть реализованы в государствах-членах ЕС по обеспечению безопасности в сфере воздушного транспорта. Приложение состоит из 14 разделов и касается всех основных аспектов обеспечения безопасности при осуществлении воздушных перевозок, начиная от перевозки почты, заканчивая порядком досмотра и применением технических устройств в аэропортах. Для реализации положений Регламента 2320/02, обеспечения применения общих стандартов безопасности в сфере воздушного транспорта на территории Европейского Союза 4 апреля 2003 года был принят Регламент Еврокомиссии № 622/03 о применении общих основных стандартов авиационной безопасности [11, c. 9-10].   Как указано в статье 1, регламент № 622/03 устанавливает меры для выполнения и технической адаптации основных стандартов относительно авиационной безопасности, которые должны быть включены в национальные программы безопасности гражданской авиации. Статья 3 устанавливает, что указанные в статье 1 меры должны быть «секретными и не должны быть опубликованы». Они могут быть доступны только уполномоченным лицам.

25 марта 2004 года была принята Декларация Европейского Совета о борьбе с терроризмом [16]. Декларация указала семь целей для Плана Действий ЕС в борьбе против терроризма: углубить международное сотрудничество и увеличить международные усилия по борьбе с терроризмом; уменьшить доступ террористов к финансовым и другим экономическим ресурсам; максимизировать способность органов ЕС и компетентных органов его государств-членов для обнаружения, расследования преступлений, осуждения виновных и предотвращения террористических нападений; обеспечить безопасность международного транспорта и гарантировать эффективные системы пограничного контроля; увеличить способность Государств-членов ЕС устранять последствиями террористических атак; разобраться с факторами, которые способствуют поддержке и развитию терроризма; определить действия на международной арене, в особенности, с теми странами, где контртеррористические меры или желание бороться с терроризмом недостаточны и должны быть увеличены. 11 июня 2004 года Советом ЕС принял «План действий по борьбе с терроризмом». «План действий» содержал детальный перечень мер, которые должны быть предприняты в конкретные сроки, а также ответственные за это органы ЕС. Структура Плана действий ЕС была основана на Декларации Европейского Совета от 25 марта 2004 года. План действий направлен на удержание баланса между свободой и безопасностью. 

30 ноября 2005 года была принята «Противотеррористическая стратегия Европейского Союза». («Стратегии» принимались в рамках Второй опоры; в этих случаях  Европейский Совет действовал по предложению Совета ЕС). Одной из основных идей Стратегии была потребность противодействовать радикализации и вербовки террористов как на национальном, так и на международном уровнях. Стратегия предписывает «сражаться с терроризмом в глобальном масштабе, уважая права человека, разрешая гражданам ЕС жить в области свободы, безопасности и правосудия». 

Стратегия от 30 ноября 2005 года  выделяет основные четыре направления работы: Предотвращение, Защита, Преследование и Ответ. «Предотвращение» состоит в том, чтобы устранять факторы, способствующие распространению терроризма, радикализации и вербовке террористов в Европе и во всём мире. Предотвращение требует эффективной координации усилий на уровне каждого государства-члена, для было инициировано проведение регулярных оценочных мероприятий национальных противотеррористических мер. Применяя предписания ЕС, государства Евросоюза усовершенствовали законодательство и свои операционные и аналитические инструменты. Так, в 2006 Великобритания приняла «Стратегию по борьбе с международным терроризмом». Она обозначила основные приоритеты и направления государственной политики в сфере борьбы со всеми формами терроризма, в том числе, и с воздушным.

Цель «защиты» состоит в том, чтобы защитить граждан и инфраструктуру и уменьшить уязвимость к террористическим нападениям, включая меры по улучшению безопасности границ и, прежде всего, безопасности воздушного транспорта и прочей инфраструктуры. Отмечается, что наилучших результатов в области защиты своей транспортной инфраструктуры достигли Чехия, Франция и Швеция.

«Преследование» заключается в преследовании террористов как в границах ЕС, так и во всём мире; препятствовать планированию, террористическим связям; разрушать террористические сети; бороться с финансированием и доступом к материальным средствам осуществления террористических атак, и привлекать террористов к соответствующим мерам ответственности. Цель «Ответа» заключается в минимизации последствий террористических нападений. Положения Регламента 2320/2002 были пересмотрены в 2008 году, когда был принят Регламент Европейского парламента и Совета об общих правилах в сфере безопасности гражданской авиации № 300/2008 [21]. Регламент отменил акт 2002 года. Регламент 2008 г. установил общие правила  АЗГА. Он также обеспечивает основу для единого толкования Приложения 17 к Чикагской конвенции 1944 г. Средствами достижения этих целей были объявлены: общие правила и общие стандарты авиационной безопасности, а также механизмы контроля за соблюдением.

Регламент 300/2008 распространяется на: (а) все аэропорты или части аэропортов, расположенные на территории государств-членов, которые не используются исключительно для военных целей; (б) всех операторов, в том числе авиаперевозчиков, предоставляющих услуги в аэропортах, указанных в пункте (а); (с) все образования, применяющие стандарты авиабезопасности, которые действуют в помещениях, расположенных внутри или вне аэропорта и продающие товары и/или предоставляющие услуги через аэропорты, указанные в пункте (а). В соответствии со статьёй 4 Регламента общие стандарты АЗГА, должны соответствовать требованиям, изложенным в этом акте. Общие стандарты, не предусмотренные в регламенте, должны быть «добавлены в соответствии с процедурой, предусмотренной в статье 251 Договора о ЕС». Эти общие меры касаются: методов досмотра; категорий статей, которые могут быть запрещены; контроля доступа, оснований для предоставления доступа к контролируемой зоне безопасности и запретных зон; методов экспертизы транспортных средств, проверки авиационной безопасности; критериев для признания эквивалентности стандартов безопасности третьих стран; условий, при которых грузы и почта, должны пройти контроль или подвергнуты другим элементам управления безопасности, а также процесс утверждения или назначения регуляторов, грузоотправителей и грузоотправителей; условий, при которых поставщики авиаперевозчиков и аэропортов должны быть подвергнуты другим элементам управления безопасности, а также процесс утверждения или назначения регуляторов; критериев для определения критической части безопасности зоны ограниченного доступа; критериев для подбора персонала и методов обучения; условий, при которых специальные процедуры безопасности или освобождения от контроля безопасности могут быть применены и каких-либо общих мер, направленных на изменение несущественных элементов общих базовых стандартов, дополняя их.

Конкретные мероприятия по осуществлению базовых стандартов и общие меры устанавливаются в соответствии с нормативной процедурой, предусмотренной в ст. 19 (2). К ним относятся: требования и процедуры досмотра; список запрещенных предметов; требования и процедуры для контроля доступа; требования и процедуры экспертизы транспортных средств, проверки авиационной безопасности и безопасности авиасудов; решения признать эквивалентность стандартов безопасности, применяемые в третьих странах; в отношении грузов и почты, процедур утверждения или назначения регуляторов; требования и процедуры для контроля безопасности перевозки почты и материалов; снабжения и поставок в аэропорты, процедуры утверждения или назначения регуляторов, определения критической части безопасности зоны ограниченного доступа; требований подбора и обучения персонала; специальных процедур безопасности или освобождения от контроля безопасности; технических условий и процедур для утверждения и использования оборудования для обеспечения безопасности и требований и процедур, касающихся потенциально опасных пассажиров.

Государства-члены должны обеспечить применение на своей территории общих базовых стандартов. Если государство-член имеет основание полагать, что уровень авиационной безопасности был понижен в связи с брешью в системе безопасности, он должен обеспечить принятие мер по исправлению этого нарушения и обеспечению безопасности гражданской авиации. Статья 8 устанавливает обязанность сотрудничества с ИКАО. Комиссия может заключить меморандум о взаимопонимании по вопросам аудита с ИКАО, с тем чтобы избежать дублирования контроля за соблюдением государствами-членами Приложения 17 к Чикагской конвенции.  Как результат этого, 17 сентября 2008 года в Монреале был подписан Меморандум о сотрудничестве между Европейским Союзом и ИКАО в отношении проведения аудита и проверок в сфере авиационной безопасности [18]. Меморандум позволяет ИКАО осуществлять проверки соблюдения соответствующих стандартов ИКАО совместно с Еврокомиссией соответствующими национальными органами государств-членов ЕС.  Согласно ст. 10 Меморандума, каждое государство ЕС должно разработать, применять и поддерживать национальную гражданскую программу АБ. Эта программа должна определить обязанности по реализации общих базовых стандартов, указанных в статье 4, и описать меры, необходимые операторам и юридических лиц, для этой цели. Соответствующий национальный орган должен сделать доступными соответствующие части своей национальной программы гражданской авиационной безопасности для всех организаций, которые могут иметь к этому законный интерес. Статья 11 предусматривает обязанность принятия каждым государством Евросоюза национальной программы контроля качества. Эта программа должна позволить государству проверить качество безопасности гражданской авиации в целях контроля за соблюдением как Регламента № 300/2008, так и Национальной программы безопасности гражданской авиации. Все аэропорты, операторы и лица, ответственные за осуществление авиационных стандартов безопасности, которые находятся на территории государства-члена, должны регулярно подвергаться контролю уполномоченным на то органом. В соответствии со статьёй 12 «Программа безопасности аэропорта», каждый оператор аэропорта составляет, применяет и поддерживает программы безопасности аэропортов. Эта программа должна описывать методы и процедуры, которыми должны соблюдаться оператором аэропорта в целях соблюдения регламента и национальной программы безопасности гражданской авиации государства-члена, в котором расположен аэропорт. Программа должна включать положения внутреннего контроля качества описания. Программа безопасности аэропорта должны быть представлена соответствующему уполномоченному национальному органу, который, в случае необходимости, может принять дальнейшие меры.

В статье 13 предусмотрено обязательное принятие «Программы безопасности авиаперевозчика». Каждая авиакомпания обязана разработать и применять свою программу безопасности. Она должна описывать методы и процедуры, которые должны сопровождать авиаперевозчиков в целях соблюдения Регламента и  национальной программы безопасности гражданской авиации государства-члена, в котором она предоставляет свои услуги. Программа должна включать положения для внутреннего контроля качества, описывающие порядок контроля за соблюдением этих методов и процедур сотрудниками авиаперевозчика. По запросу программа безопасности авиаперевозчика должна быть представлена соответствующему органу, который может принять дальнейшие меры в случае необходимости. Еврокомиссия должна проводить инспекции, в том числе проверки аэропортов, операторов и организаций, применяющих стандарты авиационной безопасности, в целях контроля за применением государствами Регламента, и, при необходимости, выработать рекомендации для улучшения авиационной безопасности. Для этого соответствующие национальные органы должны информировать Комиссию в письменной форме обо всех аэропортах гражданской авиации его территории. Процедуры для проведения проверок комиссии должны быть приняты в соответствии с необходимыми нормативными процедурами. Согласно ст. 16 необходимо публиковать ежегодный доклад, который Комиссия представляет в Европарламент, Совет и государствам-членам.

В соответствии со статьёй 17 Регламента Комиссия должна учредить Консультативную группу по авиационной безопасности, состоящую из представителей европейских организаций, занимающихся вопросами авиационной безопасности. Роль этой группы состоит исключительно в консультировании Комиссии. Согласно ст. 19, Комиссии также оказывает помощь специальный Комитет. Меморандум, таким образом, обеспечивает более эффективное использование ресурсов и помогает избежать дублирования как государствам ЕС, так и аэропортам и авиакомпаниям. Во исполнение Регламента 300/2008 был принят Регламент Комиссии, закрепляющий детальные меры об имплементации общих основных стандартов авиационной безопасности [21]. Кроме того, могут быть заключены между ЕС и третьми странами в соответствии со статьей 300 Договора о ЕС. Так, 18 декабря 2009 между ЕС и Канадой было подписано Соглашение о воздушном транспорте, которое, среди прочего, касается и вопросов сотрудничества в сфере АЗГА [18].

1 декабря 2009 года вступил в силу Лиссабонский договор 2007 года [12]. В сфере противодействия воздушному терроризму Лиссабонский договор вносит следующие изменения. Согласно п. 1 ст. 61 Лиссабонского договора, Союз  представляет собой «пространство свободы, безопасности и правосудия с уважением основных права и различных правовых систем и традиций государств-членов».

В соответствии со статьёй 61Н, когда это необходимо для достижения целей, касающихся борьбы с терроризмом, Европарламент и Совет, действуя в соответствии с обычной законодательной процедурой, должны определить основу для административных мер в отношении движения капитала и платежей (замораживание средств, финансовых активов или экономических выгод, принадлежащих или находящихся в собственности или в распоряжении физических или юридических лиц, групп или негосударственных образований). Совет, по предложению Комиссии, принимает меры по осуществлению мер, упомянутых в этой статье. Акты, указанные в настоящей статье, должны включать необходимые положения о правовых гарантиях.

Согласно п. 1 статьи 69В Лиссабонского договора, Европарламент и Совет посредством директив, принятых в соответствии с обычной законодательной процедурой, устанавливают минимальные нормы, касающиеся определения уголовных правонарушений и санкций в областях особо тяжких преступлений с трансграничным элементом, вытекающих из сути или последствий таких преступлений, или от особой необходимости борьбы с ними на совместной основе. Такими деяниями объявлены, в частности, терроризм и организованная преступность. Совет вправе принять решение, определяющее другие области преступности, которые отвечают критериям, указанным в настоящем пункте. Он должен действовать единогласно после получения согласия Европейского парламента.

Таким образом, Лиссабонский договор заложил основы для дальнейшего развития нормативной основы борьбы со всеми видами террористической угрозы, в том числе и с воздушным терроризмом.

В заключение можно сформулировать следующие выводы.

1. Нормотворческая деятельность Европейского Союза в сфере борьбы с воздушным терроризмом происходит на трёх «уровнях»: базовом,  реализационном и специальном.

К базовому уровню относятся положения нормы учредительных документов Европейского Союза и актов институтов ЕС, закрепляющие основные цели и задачи борьбы с терроризмом в рамках ЕС: Договор о Европейском Союзе, Лиссабонский договор, Заключение по итогам саммита Европейского Совета в г. Тампере 1999 года, Общую позиция «О борьбе с терроризмом» 2001 года, План действий по борьбе с терроризмом 2004 года, Декларацию Европейского Совета от 25 марта 2004 года о борьбе с терроризмом, Противотеррористическая стратегия Европейского Союза 2005 г.

К реализационному уровню необходимо относить акты институтов ЕС, которые стали реализацией тех положений и предписаний, содержащихся в актах первого уровня. В таких актах содержатся нормы, конкретизирующие положения актов базового уровня, содержатся конкретные меры по борьбе с терроризмом. Они обязательны для государств-членов ЕС. В сфере борьбы с терроризмом в эту группу может быть отнесено рамочное решение о борьбе с терроризмом от 13 июня 2002 года.

К специальному уровню относятся акты институтов ЕС,  непосредственно касающиеся вопросов борьбы с воздушным терроризмом. Сюда можно отнести Регламент 2320/02 о воздушной безопасности от 16 декабря 2002 года и Регламент Европейской комиссии № 622/03 о применении общих основных стандартов авиационной безопасности от 4 апреля 2003 года.

2. Нормативная база Европейского Союза по борьбе со всеми формами терроризма, в том числе и с воздушным терроризмом, направлена на удержание баланса между свободой и безопасностью. Она реализует положения о том, что ЕС стремится сражаться с терроризмом глобально, уважая права человека, чтобы сделать Европу территорией свободы, безопасности и правосудия.  

3. Борьба с терроризмом в рамках ЕС, ведущаяся вначале на основе общих норм и правил, в настоящее время привела к созданию большого массива специальных норм в сфере АЗГА.

Список использованной литературы:

1. Калинина Т.М. Европейская и российская правовые системы: соотношение и проблемы согласования: Дис... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2002.
2. Boer M.D., Monar J. Keynote Article: 11 September and the Challenge of Global Terrorism to the EU as a Security Actor // Journal of Common Market Studies 40, Annual Review, 2002, pp. 11-28. 
3. Brown D. The European Union, counter terrorism and police cooperation, 1992-2207: unsteady foundations? Oxford: Oxford University Press, 2010, 204 p.
4. Casale D. EU Institutional and Legal Counter-terrorism Framework // Defence Against Terrorism Review, 2008,  Vol. 1, No. 1, pp. 49-78
5. Keohane D. The EU and counter-terrorism. London: CER, 2005.
6. Mackenzie A. The European Union`s Increasing Role in foreign policy counterterrorism // Journal of Contemporary European Research, 2010, Vol. 6, No 2, pp. 148-164 
7. Official Journal of the European Communities - L 344. - 28.12.2001.
8. Official Journal of the European Communities. - 2001. - L 344/93.
9. Official Journal of the European Communities. - 2001. - L 344.
10. Official Journal of the European Communities. - 2002. - L 355/1.
11. Official Journal. - 05.04.2003. - L 089.
12. Official Journal. 17.12.2007. - С 306. - Vol. 50.
13. Official Journal. - 09/12/2008. - L 330.
14. Stevenson J. How Europe and America Defend Themselves // Foreign Affairs, 2003, March/April,  pp. 75-90.
15. The Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts, as signed in Amsterdam on 2 October 1997. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1997, 144 p.
16. www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsupload/79635.pdf
17. www.ec.europa.eu/index_en.htm 
18. www.ec.europa.eu/transport/air/international_aviation/european_community_icao/cooperation_security_inspections_en.htm 
19. www.ec.europa.eu/transport/air/international_aviation/country_index/doc/canada_final_text_agreement.pdf
20. www.europarl.europa.eu/summits/mad2_en.htm#up 
21. www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:055:0001:0055:EN:PDF 

LEGAL FRAMEWORK TO TACKLE AGAINST AIRCRAFT 

TERRORISM IN THE EUROPEAN UNION

Keywords: legal framework, European Union, Treaty on European Union, aviation safety, special procedures on security, civil aviation, international terrorism, aircraft hijacking, recruitment of terrorists.

The fight against terrorism in the EU, initially conducted on the basis of common rules and regulations, at present led to the creation of an independent institute of antiterrorist security of civil aviation in European law. Lawmaking activity of the European Communities / Union in this area is carried out on three "levels": basic, realizable and special. Baseline concerns the provisions and norms of European Union's constitutional acts and EU institutions` documents, ensuring the main goals and objectives of struggle against terrorism in the EU. Realizable level embraces the acts of EU institutions that are realization means for constitutional acts of EU. These acts contain norms specifying the provisions base level`s acts and envisage specific measures to combat terrorism. Special level embraces the documents of EU institutions directly concerning issues of fighting against aviaterrorism.